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銀保監合併:改革期的靜默與忐忑

Alina 2019-04-03 10:55:16

改革從未停歇。改革開放以來,中國政府已經完成7次大的機構改革,今年是第8次。其中,金融監管機構改革無疑是最受關注,也最具革新性的亮點之一,且銀保合併或許只是金融監管機構改革的開始。

目前,銀保合併總體方向已然明確,改革中的銀保監以及央行高層人事架構也已迅速落定,但銀保監會合併具體方案仍待明確,包括部門架構如何設置,未來人員如何安排以及是否可能分流等是隨之各界關注的焦點。

不過,21世紀經濟報道記者在多方採訪後感受到的則是這一改革大幕初啟時的靜默,「動盪」仍未來臨,但面對勢必產生的人員、架構調整,各方均在觀望,有人忐忑,亦有人滿懷期待。

總基調:平穩有序

「大記者,省局層面有說什麼時候組建麼?」在銀保監宣佈合併之後,一地方銀監分局人士向21世紀經濟報道記者發來問詢,雖然基層改革仍未來臨,但合併,牽動身處其中的所有人。

「精簡機構是一場革命。」機構改革曾被如此評價。

2017年11月,國務院金融穩定發展委員會(下稱「金穩會」)成立,辦公室設在央行,這意味着在一行三會之上,金融決策和監管有了更高層次的協調機構。

2018年3月13日,根據黨的十九屆三中全會審議通過的《國務院機構改革方案》,將整合銀監會和保監會職責,組建中國銀行保險監督管理委員會(下稱「銀保監」),同時將其重要法律法規草案和審慎監管基本制度職責劃入央行。一行三會時代正式宣告落幕,一委一行兩會格局成型。

從目前情況看,高層對於改革推進已有充分部署。3月27日,中央政治局委員、國務院副總理劉鶴在金融管理部門調研時強調,要平穩有序推進機構改革工作,加快銀行保險監管職責調整,增強綜合監管能力。

有學者對21世紀經濟報道記者表示,可以說機構改革的總基調已定,那就是平穩有序地逐步推進,而非追求效率一蹴而就,這在劉鶴此前在《人民日報》的撰文中也有清楚的闡釋。

劉鶴在3月13日《人民日報》的撰文中指出,要依法有序落實改革方案,各部門要自覺服從中央決定,確保機構職能及時調整到位,抓緊完成轉隸交接。並要在黨中央統一部署下啟動中央、省級機構改革,省以下機構改革在省級機構改革基本完成後開展,梯次推進。

「梯次推進」或能解釋當前地方監管機構人士何以仍未感受到改革「動盪」。某地方局監管人士告訴記者,「外界可能都覺得我們基層可能會亂,實際上並非如此。依然按照早就制定好的年度計劃推進工作,任務很多,一切照舊。」

關於改革中人事的具體實施,劉鶴撰文中表示,改革方案的具體實施工作富有挑戰性,有的機構調整,方案出台後幾個月內就要落實到位;有的改革,可能需要一定時間,需要把工作做細做實。

部門分合懸疑

從目前多個地方監管機構人士對21世紀經濟報道記者透露的信息判斷,合併應是自上而下予以推動,目前未有聽聞上到機關層面,下到基層調研研討合併方案的消息,但有監管機構人士表示「方案已在制定中」。

這其中,「三定」(定職能、定機構、定編制)方案備受關注。國務院發展研究中心金融研究所教授朱俊生在接受21世紀經濟報道記者採訪時表示,「保險作為非銀金融機構,與銀行有一定差別。即便合併,在新的中國銀保監內部仍有必要分部門監管。因此,在其內部如何設置銀行、保險的具體監管部門,以及建立部門之間的協調機制非常重要。如何分、分到什麼程度、如何整合共性的監管部門,提升監管效率,需要進一步探索。」

目前銀保監職能和部門的重新劃分和調整尚未落地具體方案,但銀保監副主席王兆星在此前談到銀保監部門調整問題時明確表示:「部門肯定有合併的。」

根據21世紀經濟報道記者了解,原銀監會系統機構包括銀監會機關、監事會、金融工會、36個銀監局、306個銀監分局、1730個監管辦事處,另設北戴河、瀋陽、順德、廊坊四個培訓中心,其中銀監會機關下設辦公廳、政策研究室局、審慎規制局、法規部、創新部等28個部門。

原保監會內設15個職能機構和2個事業單位,並在全國各省、自治區、直轄市、計劃單列市設有36個保監局,在蘇州、煙臺、汕頭、溫州、唐山市設有5個保監分局。

接近監管機構人士對21世紀經濟報道記者表示,從會機關層面看,原銀監會、保監會部門職能重合的部門應該會直接合併,不重合的部門可能會有保留。

據21世紀經濟報道記者梳理,目前,會機關層面職能重合的部門包括辦公廳、政策研究室、人事部、機關黨委、培訓中心、機構服務中心等部門,而其中多個專業性部門,比如原保監會財產保險監管部、人身保險監管部等,與原銀監會會機關部門設置難有對應的重合部門。

會機關層面的調整將決定下級機構的改革調整。一位接近地方監管機構人士對21世紀經濟報道記者表示,銀監局基本地市都有分佈,人員更多。人事除在各地銀監局、保監局之間協調外,也可能安排到各地央行分行、金融辦等,以及其他需要金融人才的地方、部門。

從21世紀經濟報道記者了解到地方銀、保監局的情況看,目前尚未有合併的具體動作,且多個地方監管機構人士表示,目前雙方並未就合併事宜有過交流。

西南某省銀、保監局雖然就在同一棟樓辦公,21世紀經濟報道記者詢問該地銀監局某監管人士是否更方便進行兩局合併前的交流時,該人士指出,因為辦公在不同樓層,目前依然很少有交流。

人員將不分流?

架構之外,每一次機構改革,人員會否分流安置亦是重中之重。

但有監管機構人士預期,此次銀行合併改革,應該不會分流人員,但應該會適當增加一些職位用於配備幹部,比如巡視員、副巡視員等崗位。也有一些聲音稱,不排除分流的可能。

另一位接近監管機構人士對21世紀經濟報道記者表示,將原銀監會和原保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入央行,也可能會抽調部分幹部至央行。

銀保監目前的官方表態中已然明確,在「三定」方案制定過程中,根據事業需要和個人特長選好配強幹部,可見專業本領十分關鍵。當前,金融領域要打好防範化解金融風險攻堅戰、更好支持現代化經濟體系建設,以及深化銀行保險體系改革開放,這些任務都離不開金融專業監管幹部。

目前銀監會、保監會合併涉及的整體人員數量未有官方披露,不過據業內人士預估,目前銀監會系統內總計約有25000左右人,保監會系統人員約4000左右。

監管人力資源的配備與監管的資產規模可謂成對比。根據官方數據,截至2017年底,我國銀行業金融機構本外幣資產252萬億元,同比增長8.7%;保險業資產總量16.75萬億元,較年初增長10.80%。

因保監會系統人數較銀監會人數少很多,人員合併的難度被認為相對較低。「我們局有1000多人,保監局大概七八十人。」某地銀監局相關人士認為,從人數來看,合併應該不是難事。

且有監管人士對21世紀經濟報道記者表示,整個銀監系統目前看人手還是相對緊張,大家也沒有過多擔心分流和安置問題。

21世紀經濟報道記者亦注意到,銀監會2018年度系統公務員招錄人數不減。2018年銀監會系統計劃招錄1349人,是銀監系統歷年招錄人數最多的一年。2015年-2017年間,計劃招錄人數分別為1050人、1267人、1178人。

同期,保監會則幾番人事凍結。前述接近監管機構人士告訴21世紀經濟報道記者,「在項俊波落馬當日,保監會系統的人事就被凍結,而後曾有短暫解凍,但在年底再次凍結,應該也是在為機構改革做準備。」

有分析人士指出,目前金融機構亦需要大量人才,如果未來可能出現人員分流需求,機構亦可能是一大去向。

1998年國務院機構改革推進過程中,時任國務院總理朱鎔基就曾表示,「分流的幹部怎麼辦?國務院系統的幹部是高素質的幹部,應該把他們派到更有用的地方去,發揮他們的才能。現在我們很多部門的領導力量薄弱,需要充實、加強。如商業銀行,要把得力的副部長派去當副行長。」

有業內人士表示,即使人員出現分流,也並非壞事,且從過往來看,監管和金融機構之間的人員流動亦屬常態,尤其對於高級別官員履歷而言,亦是加分項。

從公開信息中不難尋得例證,比如現任證監會主席劉士余在赴證監會任職前也有從央行副行長任農業銀行董事長的經歷,前任建設銀行董事長王洪章曾任央行紀委書記,現任農業銀行董事長周慕冰曾任銀監會副主席。

監管模式整合更難

不過,人保財險監事會主席王和在接受21世紀經濟報道記者採訪時認為,監管機構和人員的整合不易,但監管模式的「整合」則更難。這種整合不是簡單的合併,也不是形式上的合署辦公,而是一種中國智慧的全新探索與實踐,不僅要解決存在問題,還要促進行業的發展。

而從各方信息看,「三定」方案不會一下子出台,尚需時日。外界對中國銀保監充滿期待,相信其可以依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業,維護銀行業和保險業合法、穩健運行,防範和化解金融風險,保護金融消費者合法權益,維護金融穩定。

3月29日,郭樹清也第一次以銀行保險改革領導小組組長的身份主持召開銀行保險改革領導小組第一次會議,並在會議中提出了2018年銀保會的工作關鍵,即統籌安排深化銀行保險監管機構改革,確保機構組建和監管工作「兩不誤、兩促進」。

多位監管機構人士對21世紀經濟報道記者表示,「監管工作按步就班,機構組建工作聽從組織安排。」

改革剛剛拉起序幕,過程或許存有曲折,但目標和方向堅定。中國站在前所未有的機遇與挑戰並存的關鍵時期,金融監管機構改革,並不僅僅肩負着金融行業的健康發展,金融機構改革,任務嚴峻、機遇關鍵。

某貨幣政策研究員對21世紀經濟報道記者表示,從歷史經驗看,每次經濟的異常波動,來自外部的衝擊遠大於內部因素。如今中美貿易關係的改變給我國的金融監管改革提出了新的挑戰,國內去槓桿尚未完成,尚未完全成熟的金融市場對外開放必須加速,以保持國外市場收支平衡,同時還要保持人民幣在海外的控制力和定價權,多方考驗着監管智慧。

與此同時,地方隱性債務危機、國有企業槓桿率居高不下、居民槓桿率快速提升,部分金融機構亂象尤存,我們既要繼續推進「去槓桿」,又要避免在「去槓桿」過程中觸發新的風險,如何權衡「去槓桿」的節奏,先「穩槓桿」,再逐步「去槓桿」,又一次考問監管智慧。

而在這重重複雜的難題中,重塑金融監管體系已經邁出步伐,引人關注的銀保監如何重新劃分職能,並且與央行和其他監管部門之間實現最大的監管協調,尚待時間檢驗。

來源:21世紀經濟報道

原標題:銀保監合併:改革期的靜默與忐忑


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